Lo primero que debemos destacar es la gran diferencia existente entre el sistema jurisdiccional del mundo contemporáneo, regido por criterios de homogeneidad y las características de heterogeneidad imperantes en el Antiguo Régimen, lo cual se plasma sobre la ordenación del territorio.
En todo territorio con unas ciertas dimensiones se hace necesaria una organización administrativa, que puede desarrollarse de diferentes formas, en el caso de España la primera organización jurisdiccional se da en tiempos del Imperio Romano, cuando se convierte en provincia romana. En este caso me voy a centrar más en las transformaciones que se fueron sucediendo al pasar de la España de los Cinco Reinos al gobierno de la dinastía de los Austrias y los cambios que tuvieron lugar con la dinastía de los Borbones y su Despotismo Ilustrado.
Durante la Edad Media, la península Ibérica fue un amplio campo de batalla con constantes modificaciones en las fronteras de los reinos y conflictos entre ellos, hasta configurar lo que hoy en día se ha dado a conocer como la España de los Cincos Reinos, a saber: Castilla, Aragón, Navarra, Portugal y la zona islámica, que, tras la caída de los reinos de Taifas, controlaron primero los almorávides y más tarde los almohades. Las coronas de Castilla y de Aragón fueron los protagonistas de la llamada “reconquista”, en 1151 se firma el Tratado de Tudején en el que se fijan las futuras zonas de expansión de cada reino. Estas coronas se fueron anexionando reinos, tanto cristianos como arrebatados a los musulmanes; la integración se hace siguiendo modelos jurídico-públicos diferentes entre los dos reinos e, incluso, dentro de cada uno de ellos. En esta época a nivel territorial la organización es mediante parroquias y aparecen las primeras células básicas a nivel local, las ciudades, que se desarrollaron gracias a los fueros otorgados por los monarcas, una serie de privilegios que les otorgaban cierta autonomía y favorecían la llegada de nuevos pobladores, ya que era necesario repoblar los nuevos territorios conquistados.
En una primera etapa, ente los siglos IX y XI, el rey entregaba las tierras a campesinos mediante presura, eran para quien las cultivara, estos territorios dependían directamente del rey, eran realengos; los reyes también concedían algunas tierras a miembros de la nobleza y a las órdenes eclesiásticas pero predominaba el realengo. Al alcanzar la cuenca del Tajo, con la conquista de Toledo, la forma de administración y explotación de las tierras cambia. Los núcleos urbanos ya existentes entre la cuenca del Duero y el Sistema Central, tales como Segovia, Ávila, o Salamanca, reciben fueros para atraer a la población, alcanzan el rango de ciudad y reciben un alfoz, con lo que las aldeas integradas en él, pasaban a depender jurídicamente de la ciudad principal, que se erigía como un señorío colectivo, estas ciudades también formaban parte de la jurisdicción del rey. A partir de entonces, desde el siglo XII empiezan a extenderse los señoríos que el rey entrega a nobles y Órdenes Militares por sus servicios en la batalla y a órdenes eclesiásticas para la creación de monasterios, estos territorios quedan fuera de la jurisdicción real y sus señores son responsables de su repoblación y organización, con lo que van otorgando fueros para atraer a la población y poder así explotar sus tierras y sacar beneficio de ellas.
Se distinguían dos tipos de señoríos el territorial y el jurisdiccional que variaban en función de las prerrogativas del señor respecto a la administración y la organización jurídica de ese territorio, en los señoríos jurisdiccionales el señor no era dueño de la tierra, pero tenía derechos señoriales sobre sus vasallos.
En la Edad Moderna, se unen las Coronas de Castilla y Aragón mediante el matrimonio de los Reyes Católicos, se constituye una diarquía en la que cada uno de los monarcas tiene las mismas competencias en cada uno de los reinos, respetando sus diferentes formas de organización interna. Esta diarquía desaparece con Carlos I y se irá tendiendo a la unificación institucional y jurídica del gobierno, que no culminará hasta la instauración de la dinastía borbónica. Pero hablaremos primero de la organización que se llevó a cabo durante el reinado de los Habsburgo.
Existe un doble régimen jurídico en la organización político administrativa de los reinos, por una parte están los territorios de realengo, que dependen directamente del rey o de los oficiales que él designa para ello, siguiendo el sistema de clientelismo; por otra parte están los señoríos
Se trata de una monarquía compuesta, en la que cada reino conserva sus particularidades, formas de gobierno y organización política, con sus diferentes monedas y aduanas entre ellos. Lo único que les unía era el rey y la religión, por eso la religión será tan importante en la monarquía hispánica, como factor de homogeneización y símbolo de unidad entre los reinos del imperio. El otro punto clave son las relaciones de clientelismo, el monarca es la entidad política de mayor importancia, pero necesita del concurso de otros poderes políticos para mantener la unidad del vasto imperio. Esto se conseguía gracias a la jerarquía de redes, lo que convierte a las redes sociales en el otro pilar de la monarquía, el rey negociaba con las oligarquías, cobrando gran importancia las relaciones privadas, para colocar a personas de su confianza en los diferentes puestos de la Administración (oficios), en la que aparecen diferentes figuras a nivel central, territorial y local, siguiendo este sistema de clientelismo. Los oficios se conseguían de esta forma y mediante su venta o arrendamiento, tanto por parte de particulares como de la Corona, que necesitaba llenar sus arcas para continuar las eternas guerras que la estaban sangrando.
A nivel central la Administración se regía por un sistema polisinodial de Consejos, los Consejos son instituciones especializadas en ciertos temas que asesoran al rey, aunque éste tiene la decisión final. En los reinos cristianos medievales ya existían los Consejos, cuando los Reyes Católicos consiguieron tener bajo su mandato territorios tan amplios, se hicieron mayores las necesidades de organismos de administración, así que se conservaron los Consejos de Castilla, Aragón y Navarra y se fueron creando nuevos según las necesidades, algunos ejemplos son los de Indias, Inquisición, Guerra, etc.
Este sistema entra en crisis a finales del siglo XVI debido a su lentitud y su papel se debilita cada vez más durante el siglo XVII, al cobrar importancia la figura del valido con los monarcas Felipe III, Felipe IV y Carlos II. El valido es, normalmente, miembro de la alta nobleza, unido al rey por lazos de amistad, y en el que el rey delega las tareas de gobierno. El primer valido en la monarquía hispánica es el duque de Lerma, durante el reinado de Felipe III y adoptado por sus sucesores.
A nivel territorial me centraré en la forma de organización de la Corona de Castilla, ésta se organizaba en Adelantamientos, que fueron desapareciendo por la extensión del régimen señorial y la consolidación de los Corregimientos; Gobernaciones y Alcaldías Mayores, que se mantienen para la organización de las Órdenes Militares que se incorporan a la Corona: y, especialmente, los Corregimientos, estos últimos están dirigidos por corregidores, oficiales enviados por el rey con las funciones judiciales, de gobierno, administración y milicia, es la institucionalización de los territorios de realengo. Existía un doble régimen jurídico en la organización político administrativa, por una parte estaban los territorios de realengo, que dependían directamente del rey o de los oficiales que él designaba para ello, siguiendo el sistema de clientelismo; y, por otra parte, los señoríos, territorios entregados a un particular debido a méritos en la “Reconquista” o mediante venalidad, consiguiendo ingresos para la Hacienda real. Los señoríos se consideraban territorios autónomos, su señor sería su corregidor.
En cuanto a la administración local, los concejos que se habían consolidado a finales de la Edad Media, se ven totalmente controlados al extenderse el régimen de corregidores y pierden su autonomía político-administrativa.
Tras la Guerra de Sucesión, debida a la muerte sin descendencia de Carlos II, se inicia una nueva etapa en la historia de España con la llegada de Felipe V, pasando el trono a la Casa de Borbón, de origen francés. Se llevan a cabo numerosos cambios a todos los niveles de las instituciones político-administrativas, desarrollándose el modelo del Despotismo Ilustrado a través de la centralización y la unificación político-administrativa sobre la base del derecho y las instituciones castellanas. Se produce una concentración del poder real, en el aspecto legislativo se suprimen las Cortes de la Corona de Aragón, incorporándose a las de Castilla, que controlaba el monarca; en el gubernamental y administrativo el rey pasa a ser el principal designador de los oficiales de la administración central, territorial y local; consigue un mayor control también en materia judicial y eclesiástica. Siguiendo el pensamiento ilustrado el rey tiene un poder absoluto.
Un elemento fundamental para el proceso de centralización y unificación son los Decretos de Nueva Planta, con los que se eliminaba la anterior heterogeneidad entre los reinos a nivel político, cultural y económico de la Corona de Aragón, estos decretos afectan en mayor o menor medida en los distintos reinos. Las medidas más duras son para Cataluña, Valencia y Aragón, a las que se les privó de sus fueros y se prohibió toda práctica antigua; en menor medida afectaron a Mallorca, que conservó su derecho civil; Navarra y Vascongadas conservaron sus fueros e instituciones tradicionales, ya que habían apoyado a Felipe V durante la Guerra de Sucesión. Otra de las consecuencias de los Decretos fue la abolición de las Cortes de Aragón, cuyos miembros se irían integrando en las de Castilla, aunque, en realidad, fueron convocadas en contadas ocasiones y sin consentirles ninguna iniciativa.
Fueron necesarias reformas en la Administración central, entre otras cosas por las pérdidas territoriales que la paz de Utrecht en 1713 impuso a la monarquía española. Se suprimieron numerosos Consejos, y el peso de la gestión política y administrativa se fue desplazando de éstos, cuya interminable burocracia los hacía muy lentos y poco efectivos, a la Secretaría de Despacho Universal, en una progresiva sustitución del régimen de Consejos por otro de Ministerios, siguiendo el sistema francés, que primaba las instituciones unipersonales sobre las colectivas. La Secretaría se divide en departamentos especializados o Ministerios que están sujetos a constantes modificaciones, según las necesidades se crean nuevos o desaparecen otros, cobrando gran importancia la figura del Secretario de Estado, puesto por el que pasan Alberoni (1715-1719), Grimaldo (1724-1730), Patiño (1734-1736) que se convirtió en “Ministro universal”, al acaparar todas las Secretarías salvo la de Justicia, con él se consolida el sistema ministerial y se anticipa la figura del Primer Ministro; otro importante personaje en este puesto será Floridablanca, en el reinado de Carlos III, pasados ya los acontecimientos del motín de Esquilache de 1766 que amenazaron la estabilidad del sistema, ocupa el puesto entre 1776 y 1792, y acumula las Secretarías de Estado, de Gracia y de Justicia, durante su ministerio se crea la Junta Suprema de Estado que tenia las funciones de deliberar sobre asuntos de interés ministerial y decidir sobre los conflictos en las competencias de ministros, Consejos y otros tribunales; tras Floridablanca pasan por la Secretaría de Estado Aranda y Manuel Godoy, último valido de los reyes y que no aportó ninguna novedad al sistema de gobierno.
En el ámbito supralocal, ya en el siglo XVI se habían extendido los corregidores en la Corona de Castilla, esta organización se traslada también con los Decretos de Nueva Planta a la Corona de Aragón. El número de corregidores se multiplica y con la consolidación de las ideas ilustradas se crea un nuevo tipo de corregidor, que pasa de ser un agente político elegido y revocable a un funcionario de carrera. Se establecen dos tipos diferentes: los letrados, que son conocedores del Derecho; y los militares. Se produce una organización de esta carrera profesional en tres categorías: entrada, ascenso y término; el paso de una a otra se realiza por criterios de antigüedad y de méritos. Al final de esta trayectoria, en la que cada fase dura al menos seis años, los letrados podían promocionar a las plazas de las Audencias y Chancillerías, y a los militares se les proporcionaban otras salidas de acuerdo a su carrera.
Tras la extensión de los corregimientos por todo el reino se lleva a cabo la implantación de las Provincias, con la figura del intendente. Este elemento tiene su precedente en los superintendentes generales de los ejércitos que, tras la ocupación de los territorios sometidos por el rey, se ocupaban allí de funciones al principio militares, pero sus competencias van aumentando, hasta que en 1718 se institucionalizan y pasan a ser el eje del gobierno provincial, dependen directamente de la Administración central. Cada provincia tiene su intendencia, así como el corregimiento de cada capital. Se genera un conflicto de competencias entre intendentes y corregidores, desplazando los primeros a los segundos en sus funciones, esto queda resuelto en 1766 mediante un decreto real en el que se atribuyen a los intendentes las funciones fiscales y militares, y a los corregidores las judiciales y de policía.
En el siglo XVIII la monarquía española quedó dividida en 27 intendencias, 8 de ejército y 19 de provincias (organizadas éstas en intendencias de primera, segunda y tercera clase). En 1785 se traza la división en provincias, acomodándolas al número de intendencias, esta división político administrativa, sirve de precedente para la posterior división en provincias de 1833, que con algunas modificaciones ha llegado a nuestros días.
Los Decreto de Nueva Planta tienen también repercusión en el ámbito local, se impone el modelo castellano para acabar con la heterogeneidad de sistemas de gobierno. Paulatinamente en los diferentes municipios de la antigua Corona de Aragón, el soberano suprime el régimen foral, nombra un corregidor que presidiría la nueva asamblea local y crea regidurías, a cuyos oficiales nombra él mismo, al menos en las poblaciones más importantes. Otra novedad es que se van implantando nuevos criterios fiscales de recaudación a nivel local, siendo los intendentes los encargados de la administración de propios y arbitrios; desde 1751 todos los municipios deben rendir cuentas anualmente al Consejo de Castilla y, ya en el reinado de Carlos III, se crea la Contaduría de Propios y Arbitrios.
Durante el reinado de Carlos III se genera un malestar popular por la carestía de los bienes básicos y la oligarquización de los oficios del Concejo, generándose motines como el ya mencionado de Esquilache. Carlos III lleva entonces a cabo un proceso democratizador en los municipios, en 1766 aparece la figura del Procurador Síndico Personero, dedicado a la defensa de los intereses vecinales ante el ayuntamiento; y también la de los Diputados del Común, de éstos se establecerían varios en cada pueblo y sus funciones serían el control de los mercados, la policía urbana, reclutamiento de las quintas, participación en la administración de los pósitos y en las juntas de policía; tanto unos como otros se elegirían cada dos años.
Una importante figura en la Administración local de hoy en día tiene su origen también en el reinado de Carlos III, la de los Alcades de barrio, pionero en Madrid en el año 1768, pero que se va extendiendo al resto de las capitales de provincia. Los alcaldes serían elegidos anualmente por los vecinos y su función era la de hacer cumplir los bandos, ordenanzas y disposiciones generales en cuanto a salubridad, policía y alumbrado, así como visitar los diferentes establecimientos para comprobar que cumplían con todos los requisitos necesarios.
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